A diplomáciai és konzuli kapcsolatok létesítése, működése és megszűnése

A ius legationis

A ius legationis (követségi jog) alatt a követek küldésének és fogadásának jogát értjük (aktív és passzív követségi jog). A ius legationistól megkülön­böztetendő a ius legationum, mely a diplomáciai kapcsolatok jogát jelen­ti, elsősorban az 1961. évi bécsi szerződést.

E szerződés szerint "az államok közötti diplomáciai kapcsolatok felvé­tele és állandó diplomáciai képviseletek létesítése kölcsönös megegyezés­sel történik". A megegyezés nincs semmiféle jogi formához köt­ve, létrejöhet közös nyilatkozattal, esetleg nemzetközi szerződéssel is. Ez utóbbi példái közül említhető a diplomáciai kapcsolatok felvételéről szó­ló 1922. évi rappallói megállapodás a német-szovjetorosz vagy az 1978. évi amerikai-kínai megállapodás. A kölcsönös megegyezésben állapodnak meg a diplomáciai kapcsolatok szintjéről is, melyhez igazodik a képvise­let-vezető rangja (nagyköveti, követi, állandó ügyvivő szint alkalmazható).

A diplomáciai kapcsolatok felvételét általában követi a diplomáciai kép­viselet létesítése, melytől azonban az államok takarékossági vagy más okok­ból eltekinthetnek.

A bécsi szerződésben a kölcsönös megegyezés követelménye conditio sine qua non. A hagyományos nemzetközi jogi felfogásban a ius legationis az állami szuverenitás attribútuma. A követek küldésének és fogadásának joga azonban inkább csak lehetőség, hiszen realizálása a kölcsönös meg­egyezés függvénye. A bécsi szerződés idézett cikke kihagyja a szuverenitás­ra való hivatkozást, mellyel kiszélesíti az államok arra vonatkozó döntési szabadságát, hogy kikkel létesítsenek diplomáciai kapcsolatot. Az államok körén kívül a mai nemzetközi gyakorlatban a Vatikán, a Máltai Lovagrend és több felszabadítási szervezet tart fenn diplomáciai kapcsolatokat.

A különleges missziókról szóló 1969. évi New York-i egyezmény átveszi a kölcsönös megegyezés szabályát, bár H. Grotius azon az állásponton volt, hogy az ad hoc követ fogadását csak a küldő vagy a küldött személyében, vagy magában az ügyben rejlő ok miatt lehet visszautasítani, mely szabály inkább megfelelne az államok együttműködési kötelezettsége alapelvének.

A nemzetközi szervezetek melletti állami képviseletekről szóló 1975. évi bécsi egyezmény azt tartalmazza, hogy a szervezet tagállamai és a nem tag­államok állandó képviseleteket létesíthetnek, delegációkat és megfigyelő­ket küldhetnek a nemzetközi szervezethez. Az aktív követségi jog tulajdon­képpen a tagsági viszony következménye, melynek korlátait a szervezet alapító okmánya állapítja meg. A dolog természete szerint a legfontosabb székhelyországok a bécsi diplomáciai konferencián e megoldást erősen kifogásolták.

A diplomáciai képviselet tagjai

Az 1961. évi bécsi egyezmény szóhasználatában a képviselet tagjai a képvi­selet vezetője, a képviselet diplomáciai, igazgatási és műszaki (könyvelő, pénztáros, fordító, tolmács, irattáros, leíró, rejtjelező), valamint kisegítő sze­mélyzetének (gépkocsivezető, biztonsági őr, portás, takarító, kertész, szakács) tagjai. A képviselet tagjainak lehetnek magánalkalmazottai. A diplomáciai képvise­let tagjainak kiválasztását, a kinevezésükre, megbízásukra vonatkozó eljárási szabályokat a küldő állam joga határozza meg.

A bécsi szerződés azonban fontos jogosítványokat biztosít a fogadó állam számára is.

Ezek közül a legfontosabb az ún. agrément, azaz a képviseletvezető ki­nevezéséhez való előzetes hozzájárulás. Az eljárás a következő: a küldő állam dönt a képviseletvezető személyéről, aki - a diplomáciai kapcsolatok szint­jétől függően - lehet nagykövet (rendkívüli és meghatalmazott nagykövet), követ (rendkívüli követ és meghatalmazott miniszter), vagy állandó ügyvivő. A mai diplomáciai gyakorlatban általánossá vált a nagykövetek cseréje, köve­tek, még inkább állandó ügyvivők küldésére és fogadására csak különös okokból (p1. a két ország közötti ellentétek) kerül sor. A Nemzetközösség­hez tartozó államok főbiztosai a nagyköveti osztály­ba tartoznak, ugyanúgy mint a pápai nuncius. A küldő állam a kinevezésről szóló döntésről értesíti a fogadó országot, mely indokolás nélkül megtagad­hatja az agrémentet. Miután a fogadó állam illetékes hatóságai megadták az agrémentet, a küldő állam részéről nagyköveteknél és követeknél általában az államfő, állandó ügyvivőknél a külügyminiszter állítják ki a megbízóleve­let (lettres de créances). A nagykövetek és követek a megbízólevelet a fogadó állam államfőjének nyújtják át, az állandó ügyvivők pedig a külügyminiszter­nek. Ezt az aktust nevezzük akkreditációnak. A nagykövetek és követek ezt megelőzően a megbízólevél másolatát átadják a külügyminiszternek és vagy ez, vagy pedig az akkreditáció hivatalos működésük kezdési időpontja.

A diplomáciai gyakorlatban elterjedt a többes akkreditáció, ami annyit jelent, hogy ugyanaz a képviselet-vezető több államban akkreditált. A többes akkreditációt bármelyik fogadó állam - kifejezett ellenzéssel - megakadályozhatja. Többes akkreditáció esetében a képviseletvezetőnek az egyik fogadó országban van az állandó székhelye, a többi országban a diplomáciai képviseletet - a képviselet-vezető távollétében - ideiglenes ügyvivő vezeti.

A fogadó államban akkreditált képviselet-vezetőkből áll - szűkebb értelemben - a diplomáciai testület. E jogi szervezettség nélküli személyi kör feje a doyen. A doyen a fogadó államba akkreditált rangidős, tehát a legma­gasabb osztályba, a nagykövetek osztályába tartozó, és ezen belül a legrégeb­ben működő képviselet-vezető. Ez utóbbi az anciennitás szabálya. Egyes or­szágok elismerik a Vatikán képviselőjének rangelsőbbségét, ahol tehát a pápai nuncius a diplomáciai testület doyenje. Mint a diplomáciai testületé általában, úgy a doyen szerepe is a diplomáciai protokoll területén érvényesül. Pl. amikor a képviselet-vezetők testületileg vesznek részt valamilyen rendezvé­nyen, a doyent illeti meg az első hely, ő mond üdvözlő beszédet, stb. A képviselet diplomáciai személyzete tagjainak rangsorát a képviselet vezetője közli a fogadó állam külügyminisztériumával.

A képviselet személyzetének tagjait, azaz a diplomatákat, az igazgatási és műszaki, valamint a kisegítő személyzet tagjait a küldő állam nevezi ki. A fogadó állam érdekeit az alábbi szabályok védelmezik:

A fogadó állam indokolás nélkül bármikor, tehát a kinevezésről ka­pott értesítés után is a diplomáciai személyzet bármely tagját persona non gratavá, egyéb tagjait pedig el nem fogadhatóvá nyilváníthatja.

A katonai, tengerészeti és légügyi attasék vonatkozásában a fogadó állam fenntarthatja magának az előzetes hozzájárulás jogát.

A fogadó állam megtagadhatja bizonyos kategóriákba tartozó szemé­lyek fogadását, p1. tengerparttal nem rendelkező ország nem fogad tenge­részeti attasét.

A fogadó állam megkívánhatja azt, hogy a képviselet létszámát éssze­rű keretek között tartsák.

A képviselet diplomáciai személyzetének tagjául a fogadó állam állam­polgára csak ezen ország hozzájárulásával nevezhető ki.

A diplomaták több országba történő kinevezését bármely fogadó or­szág ellenezheti.

A különleges missziók tagjai kinevezésénél e szabályok annyiban egy­szerűsödnek, hogy a küldő állam értesíti a fogadó államot a misszió vezető­jéről, összetételéről és létszámáról (továbbá érkezésük és távozásuk időpont­járól, elhelyezkedéséről), a fogadó ország pedig élhet a persona non grata, el nem fogadható minősítéssel, követelheti a misszió létszámának ésszerű keretek között tartását, állampolgárai pedig csak hozzájárulásával nevezhetők ki a különleges misszió diplomáciai személyzetének tagjává.

A nemzetközi szervezetek mellett működő állami képviseleteknél mind a képviselet-vezető vagy delegációvezető kinevezéséről, mind a kép­viselet vagy delegáció tagjainak kinevezéséről a küldő állam csak értesíti a nemzetközi szervezetet, azonban e területre is érvényes a képviselet éssze­rű és normális létszámára vonatkozó szabály.

A diplomáciai képviselet és a diplomáciai képviselet tagjai működésének megszűnése

A diplomáciai képviselet és különösen személyi összetétele különböző okok miatt gyakran változhat. Az 1961. évi bécsi szerződés e kérdéseket csak érintőleg szabályozta, tehát a megszűnés egyes okaira továbbra is a nemzet­közi szokásjog az irányadó. Bár külön kell szólni a diplomáciai képviselet megszűnésének eseteiről, a dolog természete szerint a képviselet megszű­nése kihat a képviselet tagjainak megbízására is.

A diplomáciai képviselet megszűnésének esetei:

A diplomáciai kapcsolatok megszakítása, mellyel igen gyakran élnek az államok. A diplomáciai kapcsolatok megszakítására a küldő és fogadó ország közötti politikai feszültségek, viták vezethetnek. A két állam közötti háború kitörése automatikusan a diplomáciai kapcsolatok megszűnésével jár, kivéve, ha az érdekeltek a konfliktust helyi jellegűnek tekintik. Pl. nem szűnt meg a diplomáciai kapcsolat India és Kína között az 1962. évi határ­konfliktus idején, csak a nagyköveteket hívták vissza. Az ENSZ Alapokmánya szerint a Biztonsági Tanács a béke veszélyeztetése, megszegése vagy táma­dó cselekmény esetében felhívhatja a tagállamokat - többek között - a dip­lomáciai kapcsolatok megszakítására (41. cikk). Ez történt p1. 1988-ban Lí­biával, 1990-ben pedig Irakkal szemben. A Nemzetközi Bíróság a Namíbia tanácsadó véleményben (supra _5.3. pont) egyrészt a Biztonsági Tanács ha­tározatának hatályát kiterjesztette azokra az országokra is, melyek nem tag­jai a világszervezetnek, másrészt elismerte a Biztonsági Tanács jogát a Dél­Afrikával fenntartott diplomáciai kapcsolatok korlátozására. Az Amerikai Államok Szervezete 1969-ben felkérte tagjait, hogy szakítsák meg diplomá­ciai kapcsolatukat Kubával.

Megszűnik a diplomáciai képviselet akkor, ha a küldő állam a foga­dó állam beleegyezésével - a diplomáciai kapcsolatok fenntartása mellett - bezárja diplomáciai képviseletét és a képviselet feladatainak ellátását egy harmadik országban működő külképviseletére bízza.

Megszűnik a diplomáciai képviselet a küldő vagy a fogadó állam meg­szűnésével, mely azonban nem ipso facto következik be, hanem összekap­csolódik az állam megszűnésének elismerésével. Pl. a balti államoknak 1940  után is megmaradtak diplomáciai képviseleteik Washingtonban és a Vati­kánban. Ebben az összefüggésben kell megemlíteni azt, hogy monarchikus államoknál a küldő vagy fogadó ország uralkodója személyének változása­kor ki szokták cserélni a megbízólevelet. Ezt a megoldást kell alkalmazni akkor is, ha valamelyik állam alkotmányjogi berendezkedése gyökeresen megváltozik.

A diplomáciai képviselet tagja megbízatása a következő esetekben szű­nik meg:

A képviselet tagjait a küldő állam - jogszabályainak megfelelően - visszahívhatja, melyet a megbízás megszűnése normális esetének tekinthe­tünk. A fogadó államnak mindebbe beleszólása nincs, csak értesítést kell kapnia a változásokról.

A diplomáciai képviselet tagjának működése a dolog természete sze­rint megszűnik halálával, cselekvőképessége megszűnésével és lemondásával.

A fogadó állam indoklás nélkül értesítheti a küldő államot arról, hogy a képviselet vezetője vagy a képviselet diplomáciai személyzetének valamely tagja persona non grata, illetőleg a képviselet személyzetének bármely tag­ja nem elfogadható. Ilyen esetben a küldő állam az érintett személyt vissza­hívja. A fogadó állam aktusa szünteti meg a képviselő működését, ha kiuta­sítja, azaz felszólítja az ország területének elhagyására, vagy a visszahívás elmaradásának esetére kijelenti, hogy nem hajlandó tovább a képviselet tag­jának tekinteni.

Az előzőekben ismertetett megszűnési módok irányadók a különleges missziókra és a nemzetközi szervezetek melletti állami képviseletekre az aláb­bi fontosabb eltérésekkel

. A különleges missziók és a nemzetközi szervezet szerveibe és kon­ferenciáira küldött képviseletek fogalmában bennrejlik a megbízás véges­sége, azaz a feladat teljesítésével a megbízás megszűnik.

. A székhelyország büntetőjogának súlyos és nyilvánvaló megsértése, va­lamint a belügyekbe való súlyos és nyilvánvaló beavatkozás esetében a küldő állam visszahívja képviseletének tagját. Az ezzel kapcsolatos vitákban a küldő állam a székhelyországgal bármelyikük kérelmére konzultációt folytat, mely­re meghívják a nemzetközi szervezetet. A konzultáció sikertelensége esetében kötelező egyeztetés történik, az egyeztető bizottságban mindkét állam egy-egy tagot jelöl ki, az elnököt pedig a szervezet legmagasabb funkcionáriusa választ­ja ki. A bizottság javasolhatja azt, hogy kérjenek tanácsadó véleményt a Nem­zetközi Bizottságtól. A bizottság csak ajánlásokat fogalmazhat meg.

A diplomáciai képviselet feladatköre

A diplomáciai képviselet feladatait a küldő állam jogszabályai, illetve az ezek keretében adott konkrét utasítások szabják meg. Ezeket az utasításokat a képviselet rendszerint a küldő állam külügyminisztériumától kapja. A kö­veti utasításoknak különösen akkor volt kiemelkedő jelentősége, amikor a hosszú időre távozó követ összeköttetése a küldő állammal nagyon bizony­talan és nehézkes volt.

Azoknak a tevékenységeknek a kimerítő felsorolása, melyekkel az állan­dó diplomáciai képviselet megbízható, az életviszonyok sokrétűségére te­kintettel aligha lehetséges. Így exemplifikatív felsorolással lehet megköze­líteni a diplomáciai képviseletek szokásszerű tevékenységét. Ezt a módszert követi az 1961. évi bécsi szerződés is.

A képviselet képviseli a küldő államot a fogadó államban. A képvise­let a diplomáciai tevékenység attribútuma, olyan életfunkció, mint az emberé a lélegzés. A képviselet minden egyéb diplomáciai tevékenységben jelen van, e funkciója mindig fennáll még akkor is, ha arra utasítják, hogy mindenféle hivatalos tevékenységtől tartózkodjék. Ez utóbbira a két ország viszonyának nagymértékű megromlása esetén kerülhet sor.

Protectio, negotiatio, informatio, azaz érdekvédelem, tárgyalás, tájé­kozódás és tájékoztatás a diplomáciai képviseletek legfontosabb feladatai­nak klasszikus megjelölése.

. Az érdekvédelmi funkció felöleli a küldő állam és szervei tekintélye, méltósága, hírneve, az állam politikai és anyagi érdekei feletti őrködést, va­lamint a küldő állam állampolgárai szellemi és anyagi érdekeinek megóvá­sát. Ez utóbbi körbe tartozik a diplomáciai védelem (supra VII. fejezet 5. pont). A küldő államot ért politikai, gazdasági vagy jogi sérelem esetén a fi­gyelmeztetés, a tiltakozás, elégtétel, jóvátétel követelése, a nemzetközi jogi felelősség felvetése vagy a küldő államnak a fogadó országban levő diplo­máciai képviseletén keresztül, vagy az utóbbinak a küldő államban levő dip­lomáciai képviseletén keresztül történik.

- A tárgyalás szükségszerű eleme a diplomáciai tevékenységnek. A tár­gyalás nemcsak a nemzetközi szerződések megkötésének előkészítését jelenti, hanem azt az állandó érintkezést is, melynek során a küldő és fogadó ország az őket közösen érdeklő ügye­ket intézi, tehát az eszmecserét, az ellentétes álláspontok megismerését és a viták megoldását.

A tájékozódás és tájékoztatás funkcióját az indokolja, hogy a diplomá­ciai képviseletek a legalkalmasabb szervek arra, hogy a fogadó országból értesüléseket szerezzenek és azokat hazai szervekhez továbbítsák. E követi jelentések általában titkosak, e besorolás alóli felszabadítás után azonban a történelemtudomány nagybecsű forrásai.

A diplomáciai képviselet munkájának tartalmi elemét hangsúlyozza azzal a bécsi szerződés, hogy feladata a két ország közötti baráti kapcsolatok előmozdítása, a gazdasági, tudományos és kulturális kapcsolatok fejlesztése.

A diplomáciai képviselet konzuli tevékenységet is elláthat. A bécsi szerző­dés megerősíti az ezzel kapcsolatos nemzetközi gyakorlatot, hiszen nem minden ország létesít konzuli képviseletet, illetve a működő konzuli képviselet konzuli területe nem terjed ki a fogadó ország egészére, továbbá a küldő állam bizonyos konzuli feladatokat a diplomáciai képviseletre bíz. Meg kell jegyezni azt, hogy ha a diplomáciai képviselet valamely tagját konzuli feladatok ellátásával bízták meg, melyről a dolog természete szerint a fogadó államot értesíteni kell, ez nem érin­ti ezen személyek diplomáciai kiváltságait és mentességeit

A diplomáciai képviselet érintkezése a fogadó állam szerveivel

A diplomáciai feladatok ellátása feltételezi a diplomáciai képviselet folyamatos érintkezését a fogadó állam szerveivel. Az 1961. évi bécsi szerződés abból indul ki, hogy a diplomáciai képviselet a fogadó állam külügyminisztériumá­val áll hivatalos kapcsolatban, ettől azonban közös megegyezéssel eltérhet­nek. Ez utóbbi hozzájárulásához van szükség a képviselet valamely hivatalá­nak más városban történő felállításához. A bécsi szerződés viszont nem írja elő azt, hogy a diplomáciai képviseletnek a fogadó ország székhelyén kell működnie, mellyel elkerülték a Jeruzsálem ügyében való állásfoglalást.

A diplomáciai képviselet és a fogadó állam közötti hivatalos érintkezés­nek kialakultak a hivatalos formái:

Személyes jegyzék az a dokumentum, melyet a képviselet vezetője intéz a külügyminiszterhez vagy fordítva: a külügyminiszter a képviselet vezetőjéhez.

Szóbeli jegyzék alatt az az irat értendő, melyet a diplomáciai képvise­let küld a külügyminisztériumnak, vagy ez utóbbi a képviseletnek.

Emlékeztető (aide-mémoire) a szóbeli tárgyalásokat összefoglaló irat.

. Memorandumnak nevezzük azt a dokumentumot, melyben a diplo­máciai képviselet vagy a fogadó állam külügyminisztériuma kifejti az adott kérdéssel kapcsolatos álláspontját.

A dolog természete szerint a diplomáciai képviselet érintkezése nem korlátozódik a fogadó állam szerveivel való kapcsolattartásra, kiemelkedően fontos a képviselet részvétele a fogadó ország társadalmi, kulturális, tudo­mány életében, továbbá a fogadó államban működő más diplomáciai kép­viseletekkel és nemzetközi szervezetekkel történő érintkezés, melyek a meg­hívások, fogadások, stb. gyakorlatában realizálódnak.

A diplomáciai képviselet feladatainak gyakorlására irányadó jogszabályok

A diplomáciai képviselet és a képviselet tagja egyidejűleg három jogrend­szer hatálya alatt áll. eljárását, magatartását mindenekelőtt nemzeti jogrend­szerének szabályai szabják meg, ide értve a követi utasításokat is. Ezenkívül alkalmazkodni köteles a nemzetközi jog normáihoz, különösen azt a nem­zetközi jogszabályt kell tiszteletben tartania, amelynek megsértésére a leg­nagyobb a kísértés: a beavatkozás tilalmát. A diplomáciai képviselet jogsértő tevékenységéért vagy mulasztásáért a küldő állam nemzetközi jogi felelős­séggel tartozik, a képviselet tagja pedig persona non gratavá nyilvánítható. Végül tiszteletben kell tartania a fogadó állam törvényeit és más jogszabá­lyait. E kötelezettség értelmezésére a joghatóság alóli mentesség tárgyalá­sánál visszatérünk.